Emissionen wurden bis anhin dort verbucht, wo Treibhausgase in die Atmosphäre ausgestossen werden. Staaten erhalten im Kyoto-Protokoll Emissionsrechte zugewiesen und bestimmen selbst, mit welchen Massnahmen sie diese Verpflichtungen auf ihrem Territorium umsetzen.

Im grenzüberschreitenden Transportwesen lässt sich dieses territorialstaatliche Prinzip nur schlecht praktizieren. Deshalb wurde der internationale Transportsektor bisher nicht in die Pflicht genommen. Dies obschon z.B. der Flugverkehr 2-3% der globalen Treibhausgasemissionen verursacht und seine Emissionen seit 1990 um 90-100% zugenommen haben.

Wer ist verantwortlich für Emissionen im Flugverkehr?

Das Grundproblem ist, dass sich die Emissionsquelle im internationalen Transportsektor über nationale Grenzen hinaus bewegt, während zum Beispiel ein Kohlekraftwerk stationär innerhalb eines Staates bleibt. Wer aber soll die Emissionen eines Flugs von San Francisco nach London reduzieren müssen, die zu 25-30% im Luftraum der USA anfallen, zu 35-40% in demjenigen Kanadas, zu ca. 25% über dem Atlantik (der keinem Land gehört) und zu ca. 10% in Europa? Der Abflugstaat, der Ankunftsstaat, der Heimatstaat der Fluggesellschaft, oder alle nach einem bestimmten Verteilschlüssel?

Für dieses Problem müsste eigentlich eine globale Lösung gefunden werden, z.B. im Rahmen der International Civil Aviation Organization (ICAO). Nur scheint eine solche Lösung aufgrund massiver Widerstände der USA, Chinas und etlicher anderer Länder in absehbarer Zeit unmöglich. Die EU hat sich deshalb 2007 entschlossen, unilateral im Rahmen ihres ETS ein «Cap-and-Trade»-System für den Flugverkehr einzuführen. Die rechtlichen Grundlagen dazu traten 2009 in Kraft.

Fluggesellschaften erhalten gemeinsame CO2-Obergrenze

Cap-and-Trade bedeutet in diesem Zusammenhang, dass alle Fluggesellschaften, die in den EU+3-Ländern (EU-27 sowie die EWR-Staaten Island, Liechtenstein und Norwegen) starten und landen, unabhängig von ihrem Herkunftsland eine gemeinsame CO2-Ausstoss-Obergrenze («Cap») zugewiesen bekommen. Innerhalb dieser Obergrenze werden Zertifikate ausgegeben bzw. Zuteilungen vorgenommen, welche die einzelnen Fluggesellschaften zum Ausstoss einer gewissen Menge an CO2 berechtigen. Um die ihr zugewiesene Obergrenze einzuhalten, kann eine Fluggesellschaft ihre Emissionen selbst reduzieren oder sich zusätzliche Emissionsrechte im Markt kaufen («Trade»). Gesellschaften, die am Ende einer Berechnungsperiode nicht genügend Emissionsrechte für ihre tatsächlichen Emissionen vorweisen können, erhalten massive Bussen. Im Endeffekt bewirkt dieses System, dass Emissionen dort reduziert werden, wo dies am kostengünstigsten möglich ist.

CO2-Obergrenze wird über die Jahre gesenkt

Für das Jahr 2012 hat die EU die kollektive Obergrenze bei rund 97% eines historischen Durchschnittswerts von rund 220 Millionen Tonnen CO2 pro Jahr festgesetzt. Diese Obergrenze wird im Zeitraum 2013-20 auf 95% gesenkt werden. Fürs Jahr 2012 werden noch 85% der Zuteilungen gratis vergeben, 15% werden versteigert. Die Gratiszuteilungen werden nicht nach dem sogenannten Grandfathering-Prinzip (Vergabe an jedes Unternehmen im Ausmass der bisherigen Emissionen) vorgenommen, sondern nach dem Best-Available-Technology-Prinzip (Prinzip der am besten verfügbaren Technologie; Orientierung am technisch möglichen Standard). Die Gratiszuteilungen werden in den nächsten Jahren sukzessive reduziert werden.

EU-Kommission überwacht die Fluggesellschaften

Die Verteilung der kollektiven Emissionsrechte auf die einzelnen Fluggesellschaften wird von der EU-Kommission vorgenommen. Diese überwacht auch die Umsetzung und sanktioniert Fehlverhalten von Firmen und/oder Staaten. Nebst den EU-Staaten sind auch die EWR-Staaten Island, Liechtenstein und Norwegen Teil dieses neuen Systems. Die Schweiz wird sich wohl früher oder später ebenfalls dem ETS und seiner Erweiterung auf den Flugverkehr anschliessen - leider einmal mehr nicht mitgestaltend, sondern mit hochgestreckter Schweizerfahne im «autonomen Nachvollzug» hinterherhumpelnd.

Die für den einzelnen Flugpassagier zu erwartenden Zusatzkosten werden auf 5-10 Euro für Flüge innerhalb Europas und 20-40 Euro für Langstreckenflüge geschätzt. Diese Zusatzkosten werden die Konsument/innen in Europa wohl kaum auf die Barrikaden treiben. Das Hauptproblem sind die USA und in zweiter Linie China sowie einige andere Nicht-EU-Staaten.

Drohender Handelskonflikt zwischen EU und USA

Die US-Luftfahrtindustrie hat in England bereits eine Klage gegen die neuen EU-Regeln deponiert. Diese Klage wird seit Juli 2011 auch vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) behandelt. Der Entscheid des EuGH, der in dieser Sache massgebend ist, wird auf Ende 2011 oder Anfang 2012 erwartet. Wenn er (wie ich erwarte), die neue Politik der EU schützt, könnte es durchaus zu einem massiven Handelskonflikt zwischen den USA und der EU kommen. Im US-Kongress kursiert bereits ein Gesetzesvorschlag, der es US-Fluggesellschaften verbieten soll, die neuen EU-Vorschriften zu befolgen. Es ist jedoch fast undenkbar, dass die EU ein solches Gesetz akzeptiert und ausländische Fluggesellschaften, die EU-Länder bedienen, dem neuen System nicht unterwirft. Denn dies würde die Fluggesellschaften in EU-Raum benachteiligen. Falls sich aber US-Fluggesellschaften weigern, die EU-Vorschriften zu befolgen, werden sie Europa nicht mehr anfliegen dürfen. Die EU und die USA befinden sich also auf Konfrontationskurs.

Widrige Umstände bedrohen Umsetzung

Die Integration des Flugverkehrs in das Europäische Cap-and-Trade-System ist sinnvoll, weil sie mangels eines globalen Konsenses in absehbarer Zeit der einzig gangbare Weg zur Erfassung und Beschränkung grenzüberschreitender, mobiler Emissionsquellen im Flugsektor ist.

Es bleibt zu hoffen, dass die EU ihr Vorhaben trotz widriger Umstände (Finanzkrise, drohender Handelskonflikt mit den USA, evtl. negative Auswirkungen auf Bestellungen bei Airbus) ab 2012 umsetzt. Bei der Umsetzung muss sie allerdings sehr darauf achten, dass Fluggesellschaften, die ausserhalb der EU beheimatet sind, gegenüber EU-Fluggesellschaften nicht diskriminiert werden, und dass Einnahmen aus dem ETS vollumfänglich in den Klimaschutz investiert werden und nicht in den allgemeinen Kassen der EU oder der schuldengeplagten Mitgliedsstaaten verschwinden.

(Prof. Thomas Bernauer/ETH-Klimablog)