Rohstoffreichtum - Segen oder Fluch?

Immer mehr Entwicklungsländer exportieren Rohstoffe. Die so generierten Einnahmen bieten eine einmalige Chance für diese Länder, sich nachhaltig zu entwickeln, indem sie etwa dringend benötigte Infrastruktur bauen, Fachkräfte ausbilden und die Wirtschaft diversifizieren. Doch die Erfahrung zeigt, dass Rohstoffeinnahmen oft eine gute Regierungsführung untergraben, Korruption und Konflikte fördern und die Umwelt zerstören - nicht selten sind diese Länder am Schluss ärmer als zu Beginn des Rohstoffabbaus. Was aber sind die Faktoren, die darüber entscheiden, ob sich ein Land eher in Richtung von «Nigeria» oder von «Norwegen» entwickelt?

Das Beispiel Sambia vs. Chile

Der Vergleich der Entwicklung von Sambia im südlichen Afrika seit 1970 mit derjenigen von Chile im gleichen Zeitraum ist aufschlussreich. Chile hat bis 2010 sein Prokopfeinkommen um das Zweieinhalbfache vergrössert und ist weltweit wichtigster Kupferlieferant - dasjenige von Sambia ist um 20 Prozent geschrumpft. Dabei hatten beide Länder vergleichbare Startbedingungen: Sambia und Chile gehören zu den zehn Ländern mit den grössten Kupferreserven und steuerten 1970 je etwa 12 Prozent der globalen Produktion bei. In beiden Ländern war der Kupferabbau dominiert von amerikanischen und südafrikanischen Firmen. Sambias Minen waren auf dem London Stock Exchange registriert; Tochterunternehmen in der Stadt an der Themse waren für das Marketing zuständig, andere besorgten die technische Ausrüstung.

Anfang der siebziger Jahre haben Chile und Sambia die Rohstoffunternehmen verstaatlicht, um einen grösseren Anteil an den Kupfereinnahmen zu erhalten und für die Entwicklung ihrer Länder verfügbar zu machen. Nach der Verstaatlichung haben die jeweiligen Regierungen die Weichen jedoch in unterschiedliche Richtungen gestellt.

Sambias Sinkflug

Das staatliche Unternehmen Zambia Consolidated Copper Mines (ZCCM) hatte zunächst kräftig in den Bergbau investiert, bis nach fünf Jahren die regierende Partei ein führendes Parteimitglied an die Unternehmensspitze setzte. In der Folge wurde die Substanz der ZCCM Mitte der siebziger Jahre selber zur «Abbaustätte»: Ein Grossteil der Einnahmen des Unternehmens (nicht der Steuern) wurde für andere Zwecke gebraucht, darunter für den letztlich erfolglosen Aufbau anderer Staatsbetriebe, für die Finanzierung von Parteiausgaben, Ferienresorts und anderer nicht-rentabler Projekte. Während die Anzahl Mitarbeiter bei ZCCM stetig stieg, sank die Produktion, die Exploration neuer Lagerstätten ging zurück und die Infrastruktur darbte. Mitte der neunziger Jahre waren die Investitionen auf einen Drittel von 1975 geschrumpft. Zur Jahrtausendwende blieb nur die Privatisierung des maroden Betriebs. Das geschah zu Konditionen, die selbst in den Boom-Jahren kaum Einnahmen generierten: 2006 verkauften die Unternehmen Kupfer für über 2 Milliarden Dollar,  Sambias Ertrag aus Royalties belief sich auf 25 Millionen. Neu verhandelte Verträge haben das inzwischen etwas korrigiert, dennoch hat der aktuelle Preiszerfall die Sambische Wirtschaft in eine tiefe Krise gestürzt.

Chiles Aufstieg

Im Gegensatz dazu hat Chile mit dem Kupferreichtum eine respektable Wirtschaft aufgebaut. Das verstaatlichte Unternehmen Codelco wurde bald schon der Konkurrenz ausgesetzt: Chile schuf stabile Rahmenbedingungen und vergab Konzessionen an grosse private Bergbaufirmen. So musste sich Codelco im Wettbewerb um Abbaurechte behaupten und - wie jeder andere Betrieb - Steuern abliefern . Heute ist Codelco immer noch im Staatsbesitz, es ist das grösste Bergbauunternehmen im Land und hat erfolgreich ins Ausland expandiert. Als Nebeneffekt gewinnt der chilenische Staat gute technische und geologische Kenntnisse, was ihm bei Verhandlungen um Konzessionen zugute kommt. Zudem hat Chile die Abhängigkeit vom Kupferexport und den volatilen Weltmarktpreisen reduziert, indem es andere Branchen förderte und so die Wirtschaft diversifizierte. Darum leidet das Land heute deutlich weniger unter dem Preiszerfall als Sambia, obwohl Chiles Kupferexport um ein vielfaches höher ist.

Starke Institutionen sind entscheidend

Ob der Rohstoffreichtum für Entwicklungsländer eine Chance ist, hängt primär von der Qualität der staatlichen Institutionen ab. Die Eigentümerstruktur der Unternehmen scheint zweitrangig zu sein. Das bestätigt auch der Blick auf Statoil: Das staatliche Unternehmen, das Norwegen nach der Entdeckung von Ölvorräten in der Nordsee gegründet hatte, wuchs zu einem der weltweit grössten Öl- und Gaskonzerne, dessen Gewinne dem norwegischen Staatsfonds bislang 900 Milliarden Dollar einbrachten. Es gibt keinen Grund anzunehmen, dass die Verlockung in Norwegen und Chile kleiner war also sonst wo, ihre Rohstofffirmen zu Selbstbedienungsläden zu machen. Entscheidend ist, dass die norwegischen und chilenischen Institutionen das nicht zugelassen haben: Es waren genügend Kontrollmechanismen innerhalb der politischen und administrativen Systemen vorhanden, die verhinderten, dass sich einzelne Interessengruppen bedienen konnten.

Rohstoffeinnahmen fördern aber erst dann eine nachhaltige Entwicklung, wenn man die Mittel einerseits entsprechend investiert (unter anderem in Infrastruktur und Humankapital), und andererseits die Wirtschaft breit aufstellt, um eine ungesunde Abhängigkeit vom Rohstoffsektor zu verhindern. Auch hier spielen die Kapazität der Institutionen sowie ausreichende 'checks and balances' die entscheidende Rolle.

Trotz momentan tiefer Weltmarktpreise werden auch künftig mehr Entwicklungsländer Rohstoffe exportieren. Die Qualität der politischen und administrativen Institutionen wird entscheiden, ob Rohstoffeinnahmen korrupte Eliten bereichern oder den Menschen und dem Land zugutekommen.

(Dr. Fritz Brugger/ETH-Zukunftsblog)